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构建农村基础设施提供的预算约束机制

作者:浮云 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:46:47
构建农村基础设施提供的预算约束机制
  一、我国农村基础设施提供中存在的问题及原因分析
  (一)自上而下的决策机制导致供需脱节现象时有发生近年来,从全国的情况看,农村基础设施多偏重于大江大河的治理和大型基础设施的建设项目,而直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的中j00≯0添憋攀哆攀攀攀攀燃戆。一?一一i≯誓。薯ij簪jji0。品和、公-央飘务的各聃设.涟懒惑称’圭i牟t|jii_0||。?。要包括交通。能源、通讯i环境治理等I|j:溺啜挂瓠礅设施。jii。ij0|?≮。||?。。。一瓣瓣蕾。j。?0_i_薯j。I,薯;j薯_。小型基础设施投资比例偏小:在公共投资中,生产性投资占绝大多数,对农民非生产性公共需求满足较少。个别决策者只顾个人政绩.在一些落后地区大力修建农业新村、楼堂馆所、歌舞剧院、高标准的办公大楼等。农民是最了解基础设施需求的群体,但目前农村基础设施建设的决策机制仍以“自上而下”为主,建设项目多由地方领导决定.农民“自下而上”的参与并不多。推行“一事一议”制度以来。农村基础设施提供的决策制度向公开化、民主化迈进了一大步.但从实际情况来看,该制度在实行中存在如下一些问题:首先,“一事一议”收费不能做到充分民主,一些项目并未经村民大会民主讨论。其次,“村级组织正常运转经费”在政策上内容不明确。对经费内容规定不清导致“少数人甚至个人说了算.随意收取和支付费用”的情况发生。最后.某些地区的人均负担定额较低.特别是对于一些人El不多的村.村委会通过“一事一议”所得经费较少.村内的公益事业无法开展。论文www.wypaper.com

  (二)未建立专门的农村公共预算。执行中的资金多头管理农村基础设施提供中的另一个问题是缺乏专门的农村公共预算,有关农村基础设施提供方面的数据难以获取.很多数据都是城乡混合,无法剥离,不利于农村基础设施的提供.也无法对基础设施的建设情况进行跟踪。按我国部委职责划分.基础设施建设应归各级发展和改革委员会管理,但实际却是多头管理。这样做首先是不利于资金的统筹安排,不利于发挥资金的规模效应。由于资金分散在各部门,不能对全部资金作出统筹安排,各个部门白行其是。不利于发挥资金合力。而且无法突出重点,无法集中解决某地区急需解决的问题,使得实际中重复投资、投资缺失以及投资与实际情况不吻合等现象不可避免。农村基础设施具有一定的公共产品属性,且具有投资的“不可分割性”。但由于资金由不同的部门分管,没有统一的预算,资金下达的时问并不一致,导致“返工”、“误工”、“浪费”等现象。其次是不利于对农业基础设施建设资金的监管。资金分散于各部门,不利于对资金使用效益进行考核。可能就某个部门看,资金的使用效益尚可,但从全部资金的使用效益看,因为存在重复投资、投资与实际不相符等现象,资金的整体使用效益大打折扣。监督部门在对资金的使用进行监管时,也会有“头绪太多.无从下手”的感觉。最后,不利于较好地实现不同地区公共基础设施提供的均等化,公共财政应以实现公共服务水平的均等化为其主要目标之一.但资金的分散管理不利于实现这样的目标。
  (三)财政性基础设施建设资金使用过程缺乏有效管理和监督目前财政农业支出实行分块管理,部门之间职责不清,协调不够,政出多门,“九龙治水”的现象严重。资金的监督机制落后,审批手续繁杂,缺乏有效的考核机制。在这种管理模式下,资金使用效率低的问题突出,为截留和挪用提供了“温床”。2008年,审计署对河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10省区市、30鬻黼麓黧斓0盎;ZH匿NGJl盎NOU财税纵横制.减少和防止农村基础设施建设资金在拨付使用诸环节中挤占、挪用、滞留、截留等现象的发生。一方面,各项对农村进行的基础设施投资都要从财政部门的账户进行支付.并充分利用计算机技术等现代化手段.对资金的运行情况进行监督和管理。及时发现和纠正资金使用过程中的异常情况。改变当前在预算管理中以事后监督为主的状况。加强事前和事中监督。真正将监督寓于预算管理的全过程。另一方面,要提高预算的透明度.及时公开项目和资金使用情况的相关信息。在为上级部门的监督和审查提供必要信息的同时.促进社会公众、特别是当地农民群众对农村基础设施建设资金使用的监督。
  (四)构建农村基础设施提供的预算绩效评价机制
  对于由政府部门运作的农村基础设施资金投入而言.要从行政绩效和社会绩效等方面构建相应的绩效评价指标体系,对农村资金使用绩效进行评价。行政绩效主要考核新农村建设办公室的工作效率,如资金传递的周期及农村基础设施专项资金的利用率等.资金传递周期越短、资金利用率越高说明行政绩效越高。社会绩效则反映了农村基础设施专项资金所产生的社会效益的大小与资金投入之间的对比关系。此外,在资金效益考核上,大力推进部门预算的绩效评估工作,根据评估结果实施激励与约束并重的考核机制。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效,将财政支出绩效评价结果作为安排下年度预算的重要依据。要避免单纯反映经济增长而不能够更好地促进社会发展的考核指标占主要权重,将农村公平获得基本的公共服务指标纳入政府绩效考评体系。★(作者单位:中央财经大学财政学院)2010年1个县的财政支农资金的使用和管理情况,进行了审计调查。调查发现,一些地区在投入总额增长的同时.在资金管理和使用上仍存在诸多问题.其中财政资金“空投”和被挤占挪用现象仍很明显。
  (四)“重建设、轻维护”,缺乏对农村基础设施使用的绩效评价机制农村基础设施的建设与改善也是一项长期的任务.这就需要建立农村基础设施提供的长效机制——建设与维护相结合.这样才能保证基础设施建设的可持续性。但从目前看.保证农村基础设施的长效机制并没有完全建立起来。与之相对应的农村基础设施的绩效评价机制也尚未建立起来。首先,从管理上看.新农村建设办公室的临时性与新农村建设的长期性之间是有矛盾的。不少新农村建设办公室是一个临时机构,管理机构的临时性、人员的临时性使得农村基础设施建设缺少一定的规划性和持续性。其次.从实施上看.基础设施的建设质量不佳.且基础设施建设与维护相脱节。最后.新农村建设的盲目性在农村基础设施的提供中也有所表现。新农村建设中的一些负面问题不容忽视。不少地方出现了以新农村建设的名义滥占耕地、污染环境的情况.可见,新农村“建设”的长期性与“可持续发展”之间的关系没有被正确的认识。
  二、构建农村基础设施提供的预算约束机制
  (一)建立统一的农村公共服务预算。并建立稳定的农村基础设施投入增长机制针对我国在农村基础设施建设政府投入中所存在的多头管理和资金管理较为混乱的问题,要建立统一的农村公共服务预算。并在其中编制独立的农村基础设施投融资预算。预算统一南财政部门管理.其他部门对农村进行的基础设施投资要从财政部门账户进行支付.即国库集中支付。与此同时,应努力加大政府对农村基础设施建设资金投入.逐步建立起稳定的农村基础设施投入长效增长机制。应将国家新增固定资产投资的增量主要用于农村基础设施,并逐步增加政府所获得的土地出让金中用于农村基础设施建设的比例。为了保证用于农村基础设施建设的财政资金的稳定增长.可考虑在预算法中规定政府农村基础设施建设投入每年增长速度不低于一定的比例。
  (二)构建“自上而下”和“自下而上”相结合的预算编制决策机制作为农村基础设施的需求者,农民最了解自身的需求偏好,在编制农村基础设施投资预算时.应根据农民对农村基础设施的真实偏好。采取“自上而下”和“自下而上”相结合的公共决策方式。具体来说,就是要深入调查,了解村民对基础设施需求的优先次序.建立农民对于基础设施价值偏好的有效的表达机制,提高村民在基础设施建设决策中的参与度。在此基础上,有关预算部门在编制预算的过程中要充分考虑农民的需求情况,并且对基础设施建设投入进行长远规划,·从建立一个“长寿”的新农村的视角出发,切忌建了拆、拆了建,劳民伤财。
  (三)建立良好的农村基础设施建设资金预算监督机制
  首先,在预算审核环节.财政部门应建立专门的农村公共预算审核小组.对农村基础设施项目和资金额进行严格审查,加强项目的可行性分析.避免因不切实际的“形象工程”、“政绩工程”以及少数富人收益的公共项目的上马而浪费有限的资源。其次.在预算执行环节,要建立完善的动态监督管理机

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