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构建“大监督”格局 推进财政监督科学发展(上)

作者:浮云 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:46:48
构建“大监督”格局推进财政监督科学发展(上)
  树篙善新的思路。针对财政监督涉及业务范嗣广、专职监督机构力量薄弱的情况.一些财政管理较好的省市从构建稳定长效财政监督机制发,渊动财政各方面的积极性,开展财政监督1-作,取得了明显成效。
  一、明确思路,树立财政“大监督”理念
  (一)财政“大监督”的概念所谓财政“大监督”.就是全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联的财政崎督理念及机制。全员参与,即财政部门每…一个业务部门都足财政监督的主体,全体财政十部既是财政业务管理员,又是财政监督者:全面覆盖。即对涉及财政监督内容的财政收入监督、支出监督、会计监督、内部监督等方面通过日常管理与专职检查进行全方位的监督;全程拧制,即对财政资金运行全过程的跟踪监督管理;全部关联,即实现专职监督与日常管理、个体监督与全面管理的信息共亭、成果运用等
  (二)财政监督工作面临的困难近几年来,财政专职监督机构认真贯彻落实党中央、圈务院关于强化财政监督的指示精神,紧紧围绕经济发展大局和财政中心T作,在推动财政改革、贯彻财政政策、加强财政管理、维护财经秩序、严肃财经纪律等方面发挥了积极作用,取得了显著成效。也积累了较为丰富的实践经验。财政专职监督机构不断健全,财政监督职责逐渐完善.财政监督丁作已经从总体上进入_r一个新的发展时期:但不可否认的是,我国现行的财政监督运行机制还存住着不少缺陷和问题.在相当程度上制约了财政监督的权威性和有效性的充分发挥
  l、财政监督法制建设相对滞后。这突出表现在以下j个方面:第一.迄今为止我困尚未台一部系统而权威的财政监督方丽的专门法律或法规。我罔现有的财政监督方面的规定大多散见于《预算法》、《会计法》以及《注册会汁师法》等相关法律法规中.既不系统.也不权威。第二,现行的部分法规南于制定时日已久,没有根据经济环境的变化及时更新,已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供充分的法律支持。此外,财政内部监督和控制制度不够规范、健全,财政重大支出及专项资金跟踪问效办法有待进一步完善。论文www.wypaper.com

  2、财政监督未寓于财政管理之中财政监督是财政的重要职能之一.财政管理和财政监督足辩证统一的有机整(上)体,但是,长期以来存在着财政内部各、Ik务机构监督不到位和々职监督机构监督缺位的题一方面,各业务机构将T作重点放在预算编制、预算执行等具体T作上.使得制度建设、预算编制和执行过程的监督相对弱化。另一方面,々职监督机构对预算编制和执行过程的冉j督职能无法同步渗透到预算编制和执行环节。监督的科学性和系统性难以实现.财政监督仅仅足对财经领域事后发生的突问题进行综合或专项治理,充当“救火队”,未能寓于财政管理之巾
  3、财政监督模式比较陈旧。从监督内容看,同Ij1=『的财政蛉督作对财政支m检查得多,埘财政收入监督得少从监督过程看.对单一事项或某个环节检查多,全方位监控以及对资金使用的跟踪问效少,并有重检硷、轻处理的倾向:从牦督埘象看,对外部监督多,对财政内部的监督少从监督方式上看,突击性、专项性检查多,日常临督少:集中性和非连续性的事后检奄多.事前和事巾监督少.财政监督的覆盖范嗣不够全面
  4、地方财政监督机构不够健全..从全困范围看,各省财政监督机构的设立没有统一标准,各市、县财政监督机构、理论2010正1提供服务的角度,从整个行业、整个经济社会发展的宏观层面去认识和分析查出的问题,多方听取意见,实事求是地作出判断和处理。注重从完善制度和政策的层面提出意见和建议,发挥建设性和前瞻性作用,促进从根本上解决问题。不能仅以检查了多少单位、查处了多少违规问题作为财政监督的目标。第三,要着眼于从总体上反映全面情况,提供全方位的信息。既要实事求是地反映监督检查发现的问题,也要实事求是地肯定有关部门和单位付出的努力和取得的成绩,要把财政监督的着力点放到服务于经济社会的全面、协调、可持续发展上。
  4、注重实效,进一步强化效率意识。财政监督工作应讲究成本,以较低的财政监督资源投入取得较大的财政监督成果,实现低成本、高质量、高效益。在安排检查项目时,要从实际出发,在分析研究监督检查对象总量、结构和特点的基础上,确定工作重点和轻重缓急.要找准社会关注的难点和热点问题。在实施检查工作时,一方面,要提高效率.采用科学的组织方式和信息化手段,合理安排时间,配备人员,积极探索和完善信息化环境下新的财政监督方式.提高财政监督人员在信息化条件下的执法能力.争取用最短时间取得最大的检查成果。另一方面,要建立健全监督检查成果利用协调机制,通过沟通协商、联合检查、信息共享等多种形式,整合财政监督资源,实现财政监督资源和成果利用的最大化。
  二、积极探索,借鉴国内外财政监督先进经验
  (一)国内部分省市构建财政“大监督”格局的实践特点
  目前.江苏、陕西、湖南以及山东青岛等一些省市已经开始从全面履行公名称、规格、编制无法统一,监督力量相当分散。有的地方财政部门领导对财政监督工作的地位和作用重视不够:有的财政监督职能分散在多个科室;有的由业务科室兼管;有的干部素质和工作作风与新时期财政监督工作要求还有一定差距。这种状况严重制约了监督队伍的发展壮大,弱化了财政监督职能。使很多财经违纪问题得不到有效的查处。5、财政监督信息网络有待完善。一是财政部门与收入征管部门、银行、预算单位未完全联网,无法实现信息共享,无法对财政资金进行全方位、全过程的监督。二是财政内部各部门之间尚未建立起沟通协调机制.增加了监督协调成本。三是目前的财政信息网络仅限于日常业务的信息化,尚未建立起为财政高层管理、决策服务的管理信息系统、监督决策系统和监督信息支持系统。
  (三)科学发展观对财政监督提出了新要求
  目前.财政监督发展既面临难得的机遇,又面临严峻的挑战,必须要用发展的办法解决财政监督工作中的矛盾和问题,努力构建财政“大监督”格局,使财政监督工作更好地服务于经济社会发展大局。
  1、解放思想.树立科学的财政监督理念所谓科学的财政监督理念,就是在学习实践科学发展观活动中,要把发展的第一要务、以人为本的核心、全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法,更好地贯穿和运用于财政监督工作的始终.把维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展作为财政监督工作的根本出发点和落脚点,把提高财政监督能力、实现财政监督1==作的科学发展作为有效履行职责的重要途径。首先,要坚持将财政监督工作贯穿于深化财税体制改革、加快公共财政体系的财政工作大局之中.切实做到为大局服务,促进经济社会又好又快发展。第二,要坚持将财政监督工作贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计之中,围绕财政资金的安全性、规范性和有效性.从制度上实现财政资金运行监督制约自控机制。第三,要坚持将财政监督工作贯穿于财政管理全过程之中,强化事前、事中、事后监督,提高财政监督信息化水平.逐步实现对财政资金运行全过程的监督.促进财政管理水平的不断提高。
  2、把握重点.全面履行财政监督职责。在新的形势下做好财政监督工作,促进科学发展和社会和谐.要求全面履行财政监督职责,在具体工作中,应把握三个重点:一是要主动关注经济社会发展和财政工作的重点、难点和热点问题,切实加强财税政策执行情况和税收征管质量的检查调研和非税收入的征收监缴,建立稳定的财政收入保障机制。努力增加财政收入.为构建和谐社会提供坚实的物质基础。二是要主动围绕财政在促进构建和谐社会中的主要任务开展监督.保障关系社会公平正义、促进基本公共服务均等化财政政策的顺利实施,要特别关注农村和城市弱势群体.让更广大的人民群众共享改革成果、同沐公共财政阳光。三是要认真履行政府监管职责,进一步整顿和规范财经秩序,紧紧围绕国家宏观调控的目标和任务。更好地服务于财政中心工作。
  3、服务大局,正确认识监督与服务的关系。首先.要把握发展大局,自觉地将财政监督工作融入到经济社会发展的全局之中,积极主动地开展工作,做到以监督检查促进改革,以监督检查促进发展,以监督检查促进管理,以监督检查促进整改。第二,要站在解决问题、鬻j0》'。.。tl!_理论20t0年l共财政职能、构建社会主义和谐社会的高度研究和探索财政监督的新理念,构建财政“大监督”机制。总结这些省市财政“大监督”格局形成的实践经验.主要有以下特点:
  第一.从符合公共财政管理要求和财政改革的特点人手,着力改变原有的财政监督模式,创新财政监督机制。这些省市经过不断的学习、总结和思考,在财政内部实现了全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联的日常监督与专项监督紧密融合的财政监督长效机制。
  第二,从制度改革和制度刨新人手,着力构建以财政监督内容为主的“财政内部监督、财政收入监督、财政支出监督、会计监督”体系.创新财政监督管理体系。财政监督是财政管理的有机组成部分和重要环节.没有监督或忽视监督的管理.不可能成为科学严密的管理。因此。这些省市在新近出台的财政监督办法中,明确要求财政部门应当通过预算管理、会计管理等财政业务管理工作实施从预算编制、执行、决算到绩效评价全过程的监督.以构建一个科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的“大监督”格局.充分体现新形势下财政监督与财政管理高度融合的特征。为体现上述特征,这些省市逐步构建了四个监督管理体系:一是建立预算编制、预算执行、预算监督“三位一体”的内部监督体系。二是财政收入政策制定、执行、管理的收人监督体系。三是财政支出审核、调查、跟踪管理日常监督和专项监督相结合的支出监督体系。四是会计信息行业管理与行政监管相结合的会计监督体系
  第三,从正确划分日常监督与专职监督职能人手,着力理顺监督与管理的关系,创新财政监督统筹管理手段。在财政“大监督”丁作格局下.各业务管理鬟蘸譬机构与专职监督机构应共同参与、明确分工、各负其责,形成对财政管理活动事前审核、事中跟踪监控、事后检查和评价的全过程、多层次监督,使业务流程的每个节点都能得到有效监督。因此.这些省市将财政监督职能按照业务管理和监督要求进行了详细划分,业务机构侧重于日常监督,专职监督机构侧重于组织协调、专项监督和对13常监督的再监督,对财政监督工作实行“五统一”制度,即:统一归口管理、统一组织协调,统一规范程序、统一处理处罚、统一经费管理。这样,不仅推动了财政监督工作规范化和专业化的发展,提高了监督的综合效能.而且也提升了财政监督工作的地位和权威,保证了财政监督工作的有序开展。
  这些省市构建财政“大监督”的实践证明,财政监督作为财政管理的必要环节和重要组成部分.应是一种多层次、全方位的监督,它通过财政内部各环节的相互联系和作用,充分发挥财政监督的整体效能.达到监督与管理的有机融合。从这个意义上说,“大监督”应该是地方各级财政部门在积极推进财政监督机制建设中必须重视和认真践行的一个方向。
  (二)西方部分国家财政监督先进经验借鉴
  1、国外财政监督体系具有全方位、多层次的综合性趋势。全方位是指从各个角度监督国家的财政活动,多层次是指要考虑到国民经济和财政分配的复杂性,单一的财政监督机构无法实现全面、有效的财政监督。比如,从法国、美国等一些国家的财政监督体系看,议会(国会)主要行使预算监督权,审查政府预算安排的合法性;审计部门主要是对管理丁作水平和财政资金的使用效益进行事后的监督检查:财政部门的监督_T二作主要是围绕财政资金的管理活动展开,事前控制、事中监督和事后检查相结合,g常监督、专项监督和个案监督相结合。
  2、预算执行约束力强,绩效监督制度完善。从国外财政监督的实践来看,当财政管理制度和管理行为趋于完备,财政支出的合规性、合法性不再是主要问题时,绩效管理监督就成为财政管理和财政监督的重要任务。比如,罔外财政监督机构非常重视对预算编制环节的科学性监督和预算执行过程中的效益性监督。像法国议会对预算编制的审查非常严格,一般直接审查到部门和单位.对政府的每一项财政政策都要仔细询问.由财政部门逐项作出解释,并且委托审计法院对财政预算执行情况进行审计监督。巴西成立了专门的机构——联邦监控总局来专门监督预算法律和预算执行.有效地确保r预算编制的科学、合理和财政资金的安全、完整与效益。
  3、财政监督手段先进,方法科学。从财政监督的T作手段上来看.两方部分困家广泛采用了计算机信息技术。如,巴西联邦监控总局通过计算机网络对预算单位实施监控,跟踪监督面已达9O%以上美国财税部门建有全困联网的纠‘算机系统.处理大部分的预算拨款业务和税收征管及监督检查业务。美国国内收入局设置有庞大的计算机中心,全国1.15亿个纳税人历年的纳税资料都按纳税登记号分类存人计算机系统。随用随调,方便快捷。美联邦税收收入目前约有82%是通过计算机系统收上来的★

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