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促进事业单位改革与发展的财政政策研究

作者:不是人 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:47:27
    纯公益性事业单位是指为了国家的公共目标、实现社会公共需要和公共利益,提供具有效用的不可分割性,消费的非竞争性、受益的非排他性的公共产品的单位,例如自然、社会科学基础研究、尖端前沿技术研究、九年义务教育、计划生育、公共卫生防疫。此类纯公益事业自身没有收入或收入很少,私人不愿承担也无力承担,基本上由政府“兜底”来办,经费主要靠财政核拨,实行“收支两条线”管理,要按照“精简、高效”的原则,加强机构编制管理,控制人员总量规模,科学设定岗位,搞活内部用人机制。
    准公益事业单位是指既有公共目标又有私人目标但偏重于公共目标、能实现公共需要和公共利益而提供的具有一定排他性的公共产品的单位,例如科技开发类研究、职业教育和成人教育、体育场馆等事业单位。这类企业提供的产品具有公共产品的性质,但其发生的耗费部分可以通过向消费者收费取得一定的补偿,对其仍应按非营利性机构管理,采取财政补助与自我发展相结合的政策,政府相应地进行定额或定向给予财政补贴。对其收费应加强管理和监督,实行收支两条线管理,以保证公益性事业的运行不偏离,更好地为社会提供公共产品的目标。
    经营类事业单位。这类事业单位提供具有排它性和竞争性的产品。如应用技术性研究设计院所、地方一般性剧团、电影制片厂、非学术性杂志社、报社、出版社、杂志社、各类服务中心(后勤服务、人才服务、出国服务、招待所、培训中心)、各类协会、学会、专业技术学校院、地方性医院、康复中心及各类中介机构(会计师事务所、公证处、律师事务所等)。生产经营类事业单位具有组织收入强,收入相对稳定,其发生的费用完全可以通过为社会提供服务取得收入来补偿并取得利润。要彻底转为企业并改制,应与财政供给脱钩,由市场调节。对于一些转制确实存在困难的单位,给予一定的过渡时间,采取逐年减拨经费的方式,逐步推向市场。要大力发展这类事业单位的民办、合伙制、股份制形式,通过政策扶持积极发展既为市场经济和社会发展所急需、又不需要财政拨款的事业单位。
    2、加强清理整顿,优化事业资源配置。同经济发展较快的地区相比,我省的财力偏弱,在财力有限的条件下,必须优化事业资源的优化配置,合理调整和设置事业单位,发挥更大社会效益。应根据区域经济和公用事业的需要,采用撤、并、转、建等办法,对事业单位总体布局进行调整重组,保证资金向社会发展具有前导性作用和社会亟需发展的重点领域和新兴行业的事业单位集中。
    应撤消的单位:按照政事分工的原则,原承担的行政管理职能已明确收归行政机关的事业单位;职责业务已经过时或消失、成立后未正常运作的事业单位;“三无”事业单位(无明确职责、无办公场所、无在编人员);职责不明确,与主管部门业务没有相关的事业单位;任务严重不足或长期不出成果,社会效益和经济效益较差的事业单位。对撤消的事业单位,财政不再供应经费。
    合并的事业单位:职责业务相同或相近、重复设置、过于零散、规模过小及功能萎缩的事业单位;同一部门所属事业单位数量过多,任务相近,必须整合的事业单位。合并的事业单位,重新核定编制,并按合并后的事业性质、职能重新界定财政经费渠道。
    3、建立编制管理和预算管理紧密有机结合的管理体制。按照“精简、高效”的原则对事业单位进行清理整顿,经过调整、合并、撤消后,保留下来的事业单位,要精简编制、重新核编,按其性质、职能和编制数重新界定财政经费供应政策,建立编制管理与预算管理相结合的管理体制。其基本要求是:编制部门、财政部门密切配合,编制和财政部门进行核定编制,确定经费供给形式。这样,使编制、人事掌握编制计划,财政部门掌握经费预算等相关标准,达到控制机构编制增长的目的。
    改革事业单位管理体制,让事业单位与政府部门脱钩,取消行政隶属关系,建立法人治理结构。通过进一步改革,事业单位将取消行政级别,建立不同于政府部门的人员管理制度和福利制度。
    4、建立完善的社会保障体系。事业单位分流到社会和企业的人员,单位没有为其上社会保险,必然带来如何建立及计算社会保险个人账户的问题,应根据党的十六届三中全会精神“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”,把“单位人”变成“社会人”,保证“出口”畅通,让“进口”与“出口”良性循环起来。改制单位的保险征缴向企业保险过渡,养老保险和医疗单位和个人各交一部分,实行社会统筹和个人帐户相结合;逐步进入失业社会保险;继续执行国家有关公积金政策。凡未参加社会养老保险的全额和差额的事业单位职工,其改制前的连续工龄,视同缴费年限,不再补缴社会养老保险费。被撤销的全额和差额事业单位职工,各项社会保险费用视同缴纳。原事业自撤销之日起,其社会保险费用均由个人承担。今后社会保障制度要逐步向差额拨款型和公益型事业单位铺开。
    5、多渠道筹措改革资金,保障改革顺利推进。事业单位改革除了要撤并部分职责不明确,规模偏小、工作任务交叉和设置不合理的事业单位外,还要在一般事业单位人员(含乡镇事业单位)编制进行精简。因此需要想方设法筹措改革成本,解决改制分流和职工的安置和社会保障问题,以保证改革顺利推进。
    事业单位筹措改革成本的资金的渠道可以有如下:一是财政每年安排部分资金;二是改制单位土地出让金;三是单位资产出售资金。改制单位的国有资产可用于职工安置和社会保障:职工安置费从净资产中剥离,由改制企业一次支付给职工,也可通过资产量以实物形态入股。改制前缴的各项社会保险费,经劳动部门核算确认后,从资产中予以扣除,并缴至社保经办机构。改制单位要维护职工的合法权益,职工的养老、失业、医疗等保障资金,以及未纳入社会统筹的退休职工按政策规定的退休费,要从净资产中一次性剥离出来,离退休人员的相关费用要按有关文件规定在资产中剥离。对落聘职工应以内部消化为主,对解聘人员实行解聘风险补偿。
    6、加快事业单位分配机制改革。分配机制改革关系调动事业单位人员积极性和事业单位的活力。根据中共十六大精神确定的“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”、“效率优先,兼顾公平”等原则框架加紧研究,加快人事制度与收入分配制度的改革,分门别类,细化有关规定。建立事业单位职员制,根据能力和贡献大小,拉大分配差距,推进专业、技术职称制度改革,探索建立不同行业专业技术人员、管理人员和工勤人员特点的工作考勤制度的改革方案。建立奖励金制度,对做出优异业绩、成果的人员以重奖;事业单位研究开发的科研成果转化取得经济效益的,提取一定比例的净收入用于对做出重要贡献人员的奖励与报酬;高等院校、科研机构及其科技人员可以用高新技术成果向企业出资入股,参与或创办高新技术企业;企业化管理事业单位可试行职工内部“参股”,年终分红的做法。
    7、加快事业单位用人制度的改革。对主要依靠财政支持的事业单位,推行固定岗位与流动岗位相结合的用人制度,财政对固定岗位实行制度化的总量控制,建立以竞争和流动为核心的动态人事管理机制;对向企业化转制的事业单位赋予人事聘用、流动的充分自主权;对按非营利机构运行、国家资助与自我发展相结合的科研机构,赋予充分的人事管理制度自主权;半公益事业单位实行内部置换岗位制度。行政管理人员岗位、专业技术人员岗位、后勤人员岗位可以互相置换,其人员工资待遇由单位结合原档案工资标准、按现岗位自行确定发放。
    三、不同行业改革的具体设想
    (一)教育单位实施“确保中间,放活两头”的改革方略。即对九年义务教育,坚持以政府办学为主,保证经费的投入和教育质量,同时积极探索办学新路;而对幼儿教育则坚持走社会化办学的路子;高中(以及高中以上)教育要坚持成本化办学方向,采取公办民助、股份合作、民办等多种办学形式,走联合、兼并、挂靠、合作之路,实现资源共享、优势互补。中小学校要严格执行中小学编制新标准,经费由财政核拨。同时抓住乡镇撤并、农村学校布局调整之机,适当合并农村中小学校和教学点。高等学校。主要解决机构、人员臃肿和生师比、生员比不合理的问题。针对高等教育事业的产业化特征,以学校服务社会化改革为突破口,实现后勤服务规范的社会化运作,后勤服务成为自主经营、独立核算、自负盈亏的实体,使之从单位的管理难点、经费包袱成为单位重要的增收源。职业学校各类成人高校、成人中等职业技术学校、干部学校、函授院校和培训机构,要精简编制,抓大放小,实行经费自给,确实要扶持的财政给予定额或定项补助。
    (二)医疗卫生单位县属、乡镇医院等医疗机构,政府继续扶持防疫保健机构的发展。乡(镇)卫生院、计划生育服务所(站)和妇幼保健所要进行整合归并,实行院所合一,精简机构和人员。医院(疗养院、门诊部)、保健院(所、站)要进行优化重组和结构调整,采取“售、股、租”等多种形式,变政府独家办医院为职工、社会力量和政府投入相结合的办医形式,变传统管理为法人治理。基本支出自行负担,大型设备和仪器添置由政府适当补助。卫生事业单位要进行后勤社会化服务改革,争取2-3年完全过渡为面向社会事业性质的自负盈亏独立实体。
    (三)文化、新闻出版单位公益性文化事业和经营性文化产业是繁荣社会主义文化的两个轮子,根据文化事业单位的不同职能,实行分类管理。对公共图书馆、文物、公共博物馆等公益型文化事业单位,要按照“精简、高效”的原则,加强机构编制管理,科学定岗,控制人员总量。经费由财政核拨。对以优秀传统剧目表演为主的艺术团体等具有公益性,又可不同程度地实行经营运作的文化事业单位,赋予充分的人事自主权,提高流动岗位所占的比重,财政给予必要的经费补助。对经营性的影剧场所、剧团,通过改革使之成为独立的法人实体。乡镇文化站、广播站等可合并成立镇广电文化中心。文管办和文化稽查市场队的职能要进一步强化,在严格控制编制的前提下,核拨经费,保证宣传文化工作在“三个代表”重要思想指导下贴近中心、贴近基层、贴近群众。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见>的通知(中办发200321号),文化新闻出版类事业单位的改革,待中央和省统一部署后施行。当前根据中央和全省治理报刊工作会议精神,各级要切实做好报刊散滥清理整顿工作。除省委、省人大、省政府、省政协、省纪委的刊物,必须赠送的部分,经核定后,由财政安排专项经费,其余所有杂志社、报刊必须按照中央和省的要求。在清理整顿中经批准改为内部刊物的,其经费由部门自行解决。
    (四)对我省公益性科研所进行整合,对重复设置的科研院所,可按照大学科的范围合并同类项。对必须由政府支持的从事基础研究,重要公益研究领域创新活动的研究机构,经费由财政拨款。公益类研究和开发并存的科研机构,有面向市场能力的要向企业化转制;以提供公益性服务为主的科研机构,有面向市场能力的也要向企业化转制;主要从事应用基础研究或提供公共服务、无法得到相应经济回报、确需国家支持的科研机构,仍然划分为事业单位,按非营利性机构进行运行和管理,其中有面向市场能力的部分,也要向企业化转制并逐步与原科研机构分离。其他科研机构要向中介服务方向发展。
    (五)涉农事业单位按照“一稳定三提高”的原则。即稳定农业科技队伍、提高农技人员素质、提高工作效率、提高经济效益的总体要求,采取留、并、放、转的办法,根据乡镇实际,实现政事、事企分离,将事业单位所承担的执法职能和行政管理职能转移到行政主管部门,各类实体一律从事业单位剥离出来。对面向农民、面向农村、面向农业生产的、防疫、畜牧站、种子站、机械、行业监督指导等单位,理顺管理体制,调整布局和结构,适当合并,形成精干高效、优质的服务网络。提供无偿服务的,经费由财政核拨。实行收支两条线。其他农业经营服务单位,经费自给,政府在政策上提供扶持。
    (六)城市公用事业单位分为三类。(1)保留事业单位性质,经费由财政核拨。实行目标责任制或承包责任制,以社会效益为主,经济效益为辅,如市政管理、园林绿化和环卫单位。(2)经费自给,有条件的转制为企业。全民事业单位直接转为全民企业单位,如市政施工、园林设施施工、苗木花卉生产单位,对重大项目财政予以适当补助;(3)通过产权制度改革转为股份制企业,或破产和撤销。
    (七)大力培育和发展各类社会中介组织。国有的社会中介组织要逐步转为民营,建立自主决策和自我管理的运行机制,并与政府主管部门在人、财、物和名称等方面脱钩,包括法律政策咨询、职业介绍、人才交流、经济鉴证、财务托管、各类注册会计评估、企业协会、科技开发服务中心、技术咨询公司等机构。
    (八)乡(镇)事业单位乡(镇)事业单位(不含学校、医院)由(财政核拨、含财政拨补)要进行精简和合并,事业人员的编制,要按现有人数精简20%以上。对于减少财政供养补贴一步到位有困难的,或农村的七站八所尚有多年欠下的债务的事业单位,可采取分步骤逐年精简和“断奶”,或者动用筹措的改革资金给予妥善安置。

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