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古村落旅游开发的公共管理问题研究

作者:神马 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:54:41
古村落旅游开发的公共管理问题研究
  邵秀英1。田彬2
  提要:与其它遗产地不同的是,古村落首先是生活着的村落,原住民及其生活是古村落的核心,这不仅导致古村落旅游目的地资源产权公私交错及其开发管理的复杂化,也使旅游开发利益主体及其利益诉求多元化。古村落的特殊属性决定了古村落旅游开发管理的特殊性和国家有关主管部门介入实施公共管理的必要性。本文从公共管理的视角,对古村落基本属性、古村落旅游地开发保护中公共管理问题的界定,以及实施公共管理的机制途径等问题进行分析。得出以下结论,古村落旅游地现状问题的核心是多方利益主体的利益诉求与社区核心利益之间的矛盾,政府为主导的公共管理对古村落旅游地开发管理具有不可替代的作用,制度约束与规范管理是现阶段古村落旅游地政府治理的重要途径。
  关键词:古村落旅游地;公共管理问题;机制与途径
  1古村落旅游地属性及其公共管理的必要性
  1.1古村落旅游地是特殊的公共资源
  资源属性是对资源实施配置及其保护的基础。公共资源是指全民共同享有的资源,按照公共经济学理论对公共物品的界定,具有非排他性和非竞争性特征。村落是我国基本的社会单元,古村落是我国几千年农耕文化的缩影,是物质和非物质文化遗产的综合体。
  其意义不仅在于物质文化的禀赋,更在于其至今仍为人类使用,‘l生活着的古村落”使我国几千年的农耕文化(物质和非物质的)得以传承和延续,成为人类共同的文化遗产,因而具有公共物品(资源)的特性。
  然而,古村落旅游地还具有明显的非排他性。这是因为,古村落首先是村落,原住民既是古村落旅游地的客体,也是主体,原住民及其住宅具有私人物品的属性;古村落中的公共基础设施,如道路、电力、水、公共卫生等则属于准公共物品(即公共池塘资源)。所以,古村落旅游地具有准公共物品的属性(即俱乐部物品),是一种特殊的公共资源,具有‘拥挤性”的特点,当准公共物品到达‘拥挤点”后,每增加一个消费者,将减少原有消费者(原住民、游客)的效用。
  1.2古村落旅游地公共管理的意义
  在我国大约有60多万个村庄,其文化遗存的状况和特色保持程度不一仞,只有那些具有历史价值和特色风貌,且原状保存完整的村落才可以称为古村落。所以,古村落不能再造、复制,也不能仿造、移动,具有明显的地域性、稀缺性、真实性和原生态性。政府为主导的公共部门是公共资源使用与管理的主体,古村落不可复制的属性决定了政府介入资源保护实施公共管理的必要性。
  古村落旅游地是基于历史遗存,以保存完整的村落建筑为显性吸引物,以原住民的生产生活状态及其相应的民俗风情为支撑,并与自然景观和谐依存构成的原生态旅游地[31,是一个生活着的社区,‘话着”的遗产。古村落“生活着“的属性,决定了其旅游开发利益主体及其利益诉求的多样化和管理的复杂性,政府公共管理的首要目标是追求利益相关者的协调发展和组织整体利益的提升,也即政府既要承担保护为主与实现经济收益的双重责任,还要协调村民与开发商、游客等利益体的关系,更决定了政府对古村落旅游地实施公共管理的重要性。论文www.wypaper.com
  2古村落旅游地的公共管理问题
  当愈来愈多的古村落被鼍殳现”,而又不断被开发为旅游地时,古村落旅游面临的问题与矛盾也越来越多。尽管这些问题伴随旅游开发而出现,但并不是简单的旅游开发或遗产管理问题,而是由古村落特殊属性决定的公共管理问题。
  2.1古村落与古村落旅游地发展保护的矛盾
  古村落被‘完好”地保留下来,是古村落可持续旅游发展的要求,也是古村落遗产保护的目标。但事实上,这样的开发与保护却存在诸多尴尬或困难。首先,可持续旅游发展对古村落的原真性要求与古村落作为社会基本单元的自身演进是矛盾的。古村落作为社会基本单元,必然将随现代工业文明发展而演进,我们无法割断古村落与现代文明的接轨,无法阻止原住民享受现代文明,当然也无法‘强迫”原住民永远‘原生态地生活着”。这一结论在实地调研中得到印证,在关于“是否愿意继续留在古村落居住生活”的问卷调查中,100%的年轻人选择‘离开“;60岁以上的老年人中有67%以上表示在政府提供资助情况下愿意搬迁新居生活。第二,当代古村落旅游发展是一个古村落传统文化被融合乃至商业化、异化的过程。一方面是旅游及其带来的外来文化对原住民的生活方式、价值取向产生影响,如对山西碛口、后沟等古村落旅游地调研中发现,90%以上的原住民抱怨旅游破坏了他们昔日淳朴的民风,村民之间原有的互助、和谐气氛臼益被不择手段的商业竞争所取代;另一方面是古村落旅游热导致村落物质或非物质文化资源以不同形式的流失,村落的认同感、原生态性逐渐丢失,目前古村落旅游地普遍存在的‘老(龄)化”、鼍奎壳化”、‘商业化”等现象,是古村落演进与旅游开发保护矛盾的写照,也是政府公共管理面临的重要难题。
  2.2古村落产权归属复杂性与旅游开发保护多选性的矛盾
  在我国现行体制下,古村落旅游地的所有权具有纵向上的重叠性,如村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权,在横向上则由文物、旅游、城建、土地等各部门交叉管理。古村落旅游地产权构成多元化、复杂性的特点,决定古村落产权项目的多头管制和制约,而相反在旅游项目开发与资源保护的投入方面却具有明显的多选性(表1)o这种产权的多头刚性管制与旅游开发与资源保护多选性并存的现象,不仅将给古村落旅游地的开发管理带来各级政府及其与旅游企业、社区居民之间众多的矛盾,还会引起旅游开发过程中各利益主体的博弈,即都在争夺所有权而不愿承担投资保护的成本,需要通过政府公共治理来解决。2.3古村落利益主体诉求复杂性与原住民利益忽视问题古村落生活着的属性,决定了古村落旅游地利益主体及其利益诉求的多元化和复杂化。课题组从文化氛围、经济受益和社会管理(包括安全、友好)三个方面,分别对碛口、后沟、皇城三个古村落旅游地调研的结果显示,首先,各利益主体利益诉求既有趋同也有差异。如所有利益主体都关注社会管理,但政府和游客的关注度更高;原住民和游客在文化氛围上具有共同诉求,但诉求方向疏远,即游客希望获得原生态的文化感受,而原住民则希望得到现代生活享受;在经济受益上,则原住民和企业共同关注,且具有同样的诉求方向。第二,开发商、政府、社区利益诉求不能兼顾,社区原住民利益最易被忽视。如按照遗产保护的要求,原住民民居不能随意翻修,但又得不到足够的资金补贴,原住民现代化的生活要求得不到满足:由于景区与原住民生活区叠置,游客的旅游需求与原住民诉求不能完全统一协调,比如作为古村落旅游的核心吸引物,原住民及其住宅毫无隐私可言,原住民主体感受到破坏;同时在增加就业、提高收入方面还存在明显的非均衡受益等情况。第三,原住民利益诉求随旅游地发展而变化。一般而言,旅游开发初期对经济受益关注度较高,当旅游发展到一定程度后他们更多地关注精神文化住民维护自身利益诉求的表现,也是对旅游发展的一种抵触和不满。原住民利益诉求满意度不仅直接影响旅游好客度,同时也关乎古村落的演进与保护。可见,古村落旅游地利益主体诉求是一个复杂的动态系统,其中,社区原住民是利益主体系统的主体,协调、平衡各利益主体关系是古村落旅游地持续发展的关键。
  表l古村落旅游地刚性管制与投入多选性
  产权管理的项目管制主体
  用地
  古建文物
  道路、水、电、邮电通讯
  民居
  旅游饭店、餐饮、购物等
  建设规划部门
  文物部门
  政府相关部门
  原住民私产
  旅游、工商等部门
  旅游开发保护的项目投入主体
  旅游基础设施
  古建文物维修
  旅游项目
  居民开发维修
  旅游饭店、购物等
  非物质文化资源挖掘保护
  政府部f]/开发商/居民自发/混合型
  文物部N/开发商/居民自发/混合型
  开发商/政府/居民筹资/混合型
  居民自筹/政府拨款/混合型
  开发商/居民自发/当地政府
  政府/居民自发/开发商
  2.4古村落旅游开发的‘公地悲剧”
  由于经济和社会利益的驱动,古村落旅游开发必然带来管理者、经营者、使用者、所有者等各方利益主体间的博弈【4】,加之古村落的产权特殊属性以及古村落旅游体验性和参与式的特点,加剧了古村落旅游中‘私权”与‘公权”的复杂度,从而也为‘公地悲剧”的发生提供了温床,这种情况在古村落旅游发展中已初见端倪。
  管理者往往利用自身对古村落资源的管理权限从旅游中受益,而忽视对古村落旅游科学性、规范化以及资源保护的监管,从而导致古村落旅游的建设性破坏、盲目保护或局限性保护以及破坏性保护,如建筑为主的显性吸引物得到保护,而非物质文化逐渐流失;有些古村落采取‘博物馆式”保护,将古村落与原住民生活割裂开来,使古村落变成了‘空壳”,失去灵魂,村落可持续发展无从谈起。从开发经营者而言,主要表现为旅游开发的短期行为,如一切为了旅游而大兴土木;不加限制地接待游客;对古村落旅游资源重利用、轻保护、不投入,‘‘坐吃山空”等,使吉村落失去长久的生命力。
  典型的‘忪地悲剧”现象还表现在所有者(包括原住民)过度使用房产等私有产权从事相关旅游活动,甚至不惜开墙设店、乱修乱建;同时又无节制地使用水、道路、电等公共资源,向公共空间排放污水、废弃物等,尤其是为迎合旅游者需求,越来越多的村民放弃原有的生产和生活方式,古村落旅游核心资源逐渐削弱,古村落越来越变成风景区,从而使古村落失去原真性魅力,无论对古村落演进还是旅游业可持续发展均产生不利影响。
  3古村落旅游地公共管理的机制与途径
  公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排【目。对古村落旅游地而言,一方面,政府既是吉村落旅游地利益主体,又是古村落旅游发展相关政策的制定者和监管者,同时也是古村落旅游地游客和原住民利益的保护者,因而必然是古村落公共资源维护和旅游管理的主体;另一方面,古村落旅游准公共物品的属性,一定意义上也决定了其旅游开发管理的半公共性,即政府与企业混合经营管理的现实合理性,所以,政府主导、多方参与是现阶段古村落旅游地公共管理的重要特点。
  3.1古村落旅游地公共管理的目标与任务
  3.1.1关注村落整体利益,实现可持续旅游发展
  按照利益主体理论,任何组织利益主体均具有自身的利益愿望,并在实现其利益愿望过程中影响组织目标或被组织目标所影响闸。政府作为古村落旅游地利益相关主体,其公共管理主体的职能决定了政府具有影响组织目标的责任,即在古村落旅游发展中承担保护为主与实现经济收益的双重责任,处理好原住民利益与游客利益、旅游企业利益与古村落良性发展演进的关系,关注古村落整体利益的发展,尤其是社区和旅游两个直接利益主体受益,使古村落这一特殊公共资源得到传承、保护和有效利用,从而实现旅游持续发展。
  3.1.2实施良治,规避忪地悲剧”
  “良治”的本质在于它是政府与公民对公共生活的合作治理171。就旅游地而言,古村落旅游的公共管理问题首先是公共资源‘公地悲剧”的规避与‘治理”。‘公地悲剧”的出现并不在于古村落及其使用者本身,而是在没有一定制度约束的情况下,村民、游客、开发商等利益主体都会尽量多、尽量快地使用公共资源为自己的利益诉求服务而不能排斥其他成员同样地使用,同时还不会在短期内承担成本。其后果将是古村落资源迅速消耗,古村落失去原真性而毫无价值。显然,通过制度约束、规范游戏规则,在体现不同利益主体共同偏好的基础上,规避忪地悲剧”是政府古村落旅游公共管理的重要任务。
  3.2政府主导,多方参与是现阶段古村落旅游公共管理的可选机制
  对于古村落旅游管理机制的选择,国内有政府强权干预和产权明晰化之争。事实是,政府和市场既有其合理存在的可能性,但却都不可能是解决问题的‘惟一”方式,关键是找到一种合适的制度安排和模式旧。古村落旅游公共管理机制的选择实际上是对古村落公共资源与旅游产品进行公共管理的政策与机制选择,是古村落不同利益主体间利益诉求矛盾折衷、平衡的结果。政府的主导作用是显而易见的,理由是,第一,从公共产品理论来讲,政府主导的机制更适宜于公共产品的配置,古村落‘生活着”的特性决定了政府作为管理主体的唯一性;第二,从公共资源所有权来讲,政府始终是遗产旅游开发的最终受益者,而旅游企业和游客只是旅游景区的最直接受益者,古村落作为珍贵的历史遗存,其旅游开发和保护均离不开政府的财政资助:第三,从饴理”万方数据邵秀英:古村落旅游开发的公共管理问题研究理论来讲,政府治理是公共利益最大化的社会管理过程c7】,所以,古村落旅游的开发管理都首先应当是政府行为。当然,公共管理的有效治理主体并不仅仅是单一的政府。就古村落准公共物品属性而言,政府也不可能垄断其产品生产或包揽产品的供给,这一点对古村落旅游开发与保护尤为重要。所以,本文认为,政府主导,多方参与是现阶段古村落旅游地公共管理的可选机制,古村落旅游地的公共管理至少由管理主体、经营主体和监督主体三部分构成,其中,政府为管理主体,以管理与保障为主要职能,包括制度安排、规则制定、规范并协调各方利益、公共资源维护、原住民利益保护,以及公共设施与公益项目的开发:非盈利机构(私人机构、民间组织等)为监督主体,主要履行对政府、企业、原住民行为的监督嗍,以及参与古村落公共资源的保护和部分旅游项目的开发经营;企业(开发商)为经营主体,主要职能是运用市场规则进行资源开发、项目建设等,各主体通过互补合作,实现古村落旅游的有效治理(见图1)o
  图1古村落旅游地公共管理机制模式
  3.3古村落旅游公共管理的途径
  面对现阶段古村落旅游发展面临的诸多公共管理问题,制度约束、规范管理、协调整合是实现古村落旅游公共管理的重要途径。具体而言,政府治理的途径包括,第一,完善政府为主导的公共治理机制。公共管理是一个协调不同利益的过程,当代公共治理强调政府与公民的合作管理,强调通过多方参与协调合作,古村落旅游治理尤其需要多方利益主体参与、互补合作,培育公众认同的公共资源开发利用与保护氛围(良治的基础):设立非营利的古村落保护管理机构,发挥非政府组织的引导和监督作用,形成经营、管理、监督三大主体相对独立、合作互补的良治机制:第二,加强政策法规建设,完善管理制度。现阶段,法律与制度的缺失是古村落旅游公地悲剧及其管理陷入困境的重要原因,政策引导与制度规范对古村落旅游的良性、可持续发展具有重要的导向和保障作用。因而,要加快古村落开发保护的立法进程,比如设立专门的<古村落管理条例>,明确古村落认定标准、保护范围与要求,明确古村落保护的政策、资金保障,明确古村落产权归属以及旅游收益分配,完善原住民老宅修缮、使用受益分配以及新居宅基地审批等相关规定,规范古村落旅游开发管理,使古村落旅游开发保护进入法制化轨道;第三,因地制宜实施行政管理。针对古村落旅游地不同阶段面临的问题,给予因地制宜的行政监管,发挥政府的协调者作用,做好旅游企业之间的合作,以及旅游企业与村民利益的协调,实现政府、居民、市场三者良性互动,近期尤其要加强对古村落门票及其旅游受益分配的管理,对原住民在就业、生活、居住等方面给予政策支持和引导,使古村落在发展与演进中得到有效保护;第四,积极落实古村落保护行动,明确政府财政是古村落保护资金的主要渠道,公共财政支出的目标首先是保护古村落居民的主体利益,保证政府对古村落治理的财政支持;尽快建立古村落可持续旅游发展认证体系,建立以基层为中心的省—县(市)一村(镇)三级保护管理体系,使古村落旅游开发保护的各项措施落在实处;第五,倡导社区参与的旅游开发模式。该模式首先关注古村落的持续发展和原住民利益诉求,强调原住民参与旅游规划、政策的制定和旅游产业活动并从中受益。同时,原住民参与和古村落文化的延续为开发商创造优质的旅游体验产品乃至获取经济收益奠定坚实的基础,以保证游客能获得货真价实的古村落旅游体验,从而实现古村落、开发商、游客三大利益主体白勺共赢。
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