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官民合作体制:“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨(一)

作者:神马 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:55:45

引言

  当前关于乡镇政府改革思路的探讨,我认为主要存在三个方面的不足:一是将研究的视野局限于乡镇(层次)本身,忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用;二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题,因故难以认清当下乡镇问题的历史根源;三是在方法论上,没有突破“国家-社会”的分析框架,要么将乡镇简单地视为国家(机器)的一个部分,不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性;要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性,以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足,我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇,甚至是有害的。

  本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题,并尝试从政府间体制上进行分析,找出它们的体制性原因;然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理,探寻乡镇组织的发展规律;文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”(third realm )[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中,还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上,作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

  一、困扰乡镇政府的一些问题

  乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点,其实,它自80年代初重建以来[3],就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题,随后是乡镇机构膨胀问题,以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题,接下来是加重农民负担问题,与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现,实际上亦从另一个方面说明,对于乡镇政府如何建设(或改革)至今都没有找到一条切实可行的路径。

  (一)“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题,实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同,但基本上都是这样的,即:有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理,而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理,并由乡镇财政供养。例如,财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理;文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来,那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所,势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能,同时,又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源,使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府,以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

  (二)乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀,主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解,那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪,习惯于行政控制的乡镇政府组织,为了因应乡村基层组织的这一变化,以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要,最初的反映(无论是自觉或者不自觉的)几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下,这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子,它们分别是乡镇党委、政府、人大(主席团)、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协(联络组),以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时,乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构,它们要么成为乡镇政府的内设机构,即专职办公室(如民政、计生、企业办公室等)、委员会(如农经委、教委等)或站、所(如统计站、经管站、财政所等),要么成为乡镇政府的下属单位,属于所谓的“七站八所”之类机构(如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所),改由上级主管部门管理[7],这些新设的机构不少为自收自支单位,其工作人员也相应增加,大多为乡镇自行聘用(非国家编制人员)。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,其人员平均158人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,其人员达290余人,严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取,往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

  (三)村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后,“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知,在村民自治实行之前,传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中,村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”,都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织,在功能上,它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理,是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而,村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范,在村民自治制度中,村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织,而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,同时,法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来,单从制度、结构而言,乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”,乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言,村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系,从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革,使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态(关于这一点,后文将展开论述);尤其是村级直接民主选举,内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求,他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量,要求改变乡镇政府传统的权威来源方式,将民主直选扩大到乡镇一级,进一步开放乡镇政治,并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

  (四)农民负担问题。“撤社建乡”以后,农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年,各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%,已经远远超过了5%的控制线。此后,虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度,但是农民负担问题不但未有明显好转,相反地却愈演愈烈,成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中,乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说,乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任,但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述,在“条块分割”体制下,其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源(包括各种税费、摊派)通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面,则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制(加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合),从乡镇财政直接进行抽取,自下而上地流向上级政府[11].事实上,乡镇政府的实际所得非常少,特别是分税制以后,真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种,乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力,而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

  虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革,但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革,上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系,上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力,不但可以制定有利于自己的分税规则,甚至可以任意平调下级政府的资源,而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况,即:财税资源自下而上逐级向上集中,各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟,他们在完成上级的财税征缴任务之后,乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如,还要承担大量自上而下交办的各项事务(其中有不少事务本不属于乡镇政府),这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路,而这些最终势必转化为农民负担,由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

  (四)农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点,随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道,目前试点地区的农业人口已达6.2亿,约占全国农业人口总数的3/4;试点地区减负幅度一般在30%以上(个别地区达到40%以上),农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观,过去农民被剥夺的情况。

  农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举,实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说,与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整,毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力(能否取得实际的效果,有待观察)。这种努力,主要是通过这样两个途径达成的:一是取消一些不合理收费项目,将另一些收费项目并入农业税收中合并征收,从而将农民负担降低并控制(或固定)在某一可以接受的范围之内,农民由于获得实际的经济利益(实惠)对“国家”增进了信任和拥护;二是取消乡镇财政的非预算收入,将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中,又将乡村教师的工资收归县财政统一发放,并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见,说白了就是规范和约束乡镇政府的行为,以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然,乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

  其实,在农村地区推行村民自治,也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后,国家通过赋予农民一定的自治权,即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开,重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威,农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上,常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中,国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看,乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看,也反映了这一点[14].但是,乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已,换言之,这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性,只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

  再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时,势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入,并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时,乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之,乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力,并将长期化。农村税费改革以后(2000年),安徽省农业两税(农业税和农业特产税)及附加是37.61亿元,比改革前49.25亿元(包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费)减少了11.64亿元,再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26,全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中,乡镇财政减收13.96亿元,平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收,但是,在税费改革之前,乡镇财政除了政策内的收入以外,还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入,因此,安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计,安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前,根据安徽省财政部门的调查,全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说,农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

  根据国家农业部1999年的一项全面清查,截至1998年底,全国乡村两级的实际债务达到3259亿元,其中乡级债务高达1776亿元,平均每个乡镇负债为408万元。而且,最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务,在农村税费改革的刚性约束下,乡镇财政的困境(或危机)势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上,乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即:为了生产和供给乡村公共品,就不得不加重农民负担,因为依据现有的分税制和县乡财政体制,乡镇财政的制度内收入十分有限,而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种;如果不加重农民负担,就不能生产、供给基本的乡村公共品,满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中,乡镇政府面临着双重的合法性挑战:一方面,如果不能满足乡村人民基本的公共需求,生产和供给最起码的乡村公共品,乡镇政府的存在价值就被置疑;另一方面,如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限,乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担,但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中,由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚,他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]
二、针对这些问题人们提出的改革思路

  针对这些问题,人们提出了种种改革思路,这些思路不外乎是:(1)要么主张加强乡镇政府的建设,将它建设为一级完备(或完全)的农村基层政府组织;(2)要么主张虚化乡镇政府,将之改为县级政府的派出机构,实行“县政、乡派”;(3)要么主张撤销乡镇政府,实行(类似于村民自治那样的)社区性“乡镇自治”。

  起初,人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能,有不少人主张,应该加强乡镇政府的建设,将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理,使之成为一个完备的政府组织。后来,另有一些学者认为,乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织,倒不如将之改为县级政府的派出机构,在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府,实行“乡镇自治”。

  实行村民自治以后,基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战,人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭:有人认为,“乡政村治”是中国特色的农村政治模式,它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17],主张“加强乡政,完善村治”;有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展,其不适应性愈来愈明显,而主张“县政、乡派与村治”,以实现乡村治理的结构性转换[18];有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级,将“村治”局限在自然村之内[19];有的主张实行“乡治、村政、社有”[20];也有人主张村委会准政权化,赋予村委会一定的行政强制权,使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21];同时,也有人主张从“乡镇长直选”开始,实行“乡镇自治式民主”改革[22];还有人主张在村民自治的基础上,实行“乡镇自治”或“乡(镇)民自治”,将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见,也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

  然而,在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上,人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致,即实行“乡派”或者“乡镇自治”,几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设,因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身,认定乡镇政府是这些问题(特别是农民负担问题)的始作俑者。例如,有人就认为,乡镇政府形同“三要政府”[24],“养了不少不该养的人,收了不少不该收的钱,做了不少不该做的事”,已经没有必要再设立为一级政府,因而主张撤销乡镇政府。

  事实上,农民负担问题,(历史地来看)并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题,从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府,未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料,自1950-1978年间,国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元,通过农业税收从农民身上直接征收978亿元,而同期国家财政对农业的支出为1577亿元,也就是说,国家从农民身上净提取4500亿元;1979-1994年间,国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元,通过农业税收获取1755亿元,同期对农业的各项支出为3769亿元,国家净提取12986亿元;1994-2000年间,农民交纳的税金和各项费用为9733亿元,国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度,主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者,其潜在的前提似乎是:乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”,只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法,未免过于简单!

  同样地,针对乡镇财政问题,有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政,就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言,乡镇财政之所以陷入困境,固然与乡镇政府有关,特别是在发展乡镇企业上形成的债务,与乡镇政府不无关系,但是在相当程度上,乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式,主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身,而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而,其改革思路难免有诸多疏漏之处。

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