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论民主政治中的委托—代理关系(一)

作者:浮云 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:07:08
委托—代理关系在经济领域中广泛存在着。不论出于何种原因,只要所有者不能亲自  经营企业,而是将企业委托给他人代为控制和经营,委托—代理关系就形成了。西方经  济学中的委托—代理模型描述了一种信息不对称条件下的交易关系,委托人(股东和作  为其代表的董事会)购买的是代理人(经理)的服务与管理才能,但由于代理人具体管理  着企业,掌握着比委托人更多的信息,从而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益  ,由此造成委托人的损失。因此,委托—代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在  着某种差距,此即所谓的“代理成本”。为了更好地追求和维护自身利益,委托人就必  须对经营者一方面进行有效的激励,使之更好地为企业服务,充分发挥其作用,以产生  高额利润;另一方面进行必要的监控,来监督和制约代理人,尽量降低因经营者行为扭  曲而给企业造成的浪费性支出和效率损失。这就是委托—代理关系的本质。这种关系在  人类生活的其他领域同样存在,特别是与政治活动中的代议民主制有许多相通之处。
      一、代议民主与直接民主
  民主政治模式包括三个基本要素:通过普选确定执政者;一个拥有重大权力的议会;  独立的法官对权力系统的监督[1](第7页)。而主权在民的民主主义思想的确立,是近现  代民主政治实践的必要前提。
  从斯宾诺莎开始,经过洛克到卢梭全面地确立了主权在民的理论,这是近代西方民主  理论的核心。根据卢梭的设想,人民订立契约建立国家,人民便是国家权力的主人。尽  管卢梭关于国家起源的契约论有一定局限性,但他第一次提出了彻底的人民主权思想,  具有巨大的历史进步意义。主权在民思想的确立,彻底推翻了君权神授、主权在君的专  制传统,使民主政治的发展成为可能。但是,在政治实践中,国家主权的拥有者——全  体人民——不可能全部亲自地参与管理国家具体事务,而是将这种管理和统治的权力交  给一个特殊的机构——政府,这样就出现了民主政治生活中的委托—代理关系。
  与经济领域中的股份制公司类似,对民主政治中的委托—代理关系也可以从国家所有  权和管理权两方面进行分析。民主政治分为直接民主与间接(代议)民主两种。在直接民  主制中,全体人民直接决定与管理国家事务,故不存在委托—代理关系。在代议民主制  中,人民直接通过政治选举和全民公决等形式决定国家大事,不存在国家所有权上的委  托—代理关系;而在对国家具体事务的处理上,则是由人民委托经选举产生的议会和其  他政府机关负责,形成国家管理权上的委托—代理关系,此时人民是所有者,政府是代  理人。
  对于民主政治中的委托—代理关系,需要作以下几点说明:
  1.关于委托人和代理人。委托人是所有者,根据利益分析,应当拥有剩余索取权。在  国家这个政治组织中,人民拥有国家主权,即取得了国家的所有权,这是毋庸置疑的。  而代理人受人民的委托,对国家和社会事务进行管理,目的是增进社会公共利益,实现  人民(所有者)的剩余索取权。所以,在现代政治实践中已经形成共识:人民是国家的主  人,人民作为委托人把国家管理的具体权力委托给政府;政府代表人民对国家进行治理  ,成为人民的代理人,政府官员就是人民的公仆。
  2.关于委托—代理关系中的权力。政府官员是接受人民委托的公仆,并不享有特权,  他们行使职权的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法,人民主权不  可转让,因为主权体现人民的意志,是公意的运用,是集体的生命,因而人民委托给政  府的只是一种管理权。正是在这个层次上,可以说民主政治中委托—代理关系的直接后  果是造成了国家所有权与管理权分离,这种分离的目的是为了更好地增进公共利益,实  现民主。
  3.关于代议民主制。代议民主制,反映了人民与政府之间的委托—代理关系,它不同  于中世纪关于国王是人民的代表或者受委托者的虚构概念,而是一个现实的概念。代议  民主制是一种间接民主形式,尽管它在现代政治生活中被广为采用,也与民主的根本原  则不相抵触,但由于其中委托—代理关系的存在,因而也有需要进一步完善的地方。
  从人类政治的历史发展来看,古代大民主是“直接”的民主,倾向于让所有的公民都  参与政务的决定与管理,是不存在委托—代理关系的。但随着疆域与人口的增加,直接  民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈限制。因此,代议制理论在17世纪开始发展起来。  在代议制政体中,作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民,他们通过定期或不定  期的投票,决定重大事项,产生政府官员,并由政府官员代表自己管理国家事务。这样  ,民主政治中的委托—代理关系就不可避免地出现了。
  代议民主制是现实中最常用的政治制度,但从理想的状态而言,直接民主制无疑是实  现民主的最佳形式。代议民主制尽管也是一种民主制度,却是对民主妥协的结果。这样  ,一方面,理想的民主形式是直接民主制,而代议民主不管是代表全体还是多数,都不  是理想状态的民主形式;另一方面,在现代政治生活中,直接民主制却很难实行,实践  中盛行的绝大多数都是以委托—代理关系为基础的代议民主。而且,从人类政治实践来  看,从直接民主制向代议民主制的过渡是符合历史发展规律的。
  一般来说,直接民主制是指公民亲自参与国家立法、决定和管理国家事务的制度。直  接民主制之所以被推崇、被认为是真正的民主,最主要的原因就是每一个公民都能自由  地表达自己的意志,而不是交由别人代劳;公民通过亲自参与来影响和决定国家活动,  无论是在精神上、还是在行动上,他都是自由的。卢梭就坚决反对代议制,主张直接民  主制,他认为:“正如主权是不能转让的,同理,主权也是不能代表的;主权在本质上  是由公意所构成的,而意志又是绝不可以代表的;它只能是同一个意志,或者是另一个  意志,而绝不能有什么中间的东西”[2](第125页)。公民通过直接参与公共事务的讨论  和决策,保护了个人利益,保证政府为公民服务,使每个人在政治上成为自己的主人。  斯宾诺莎也认为:“天意赋于每个人以自由”,“任何人不应别人让他怎么样就怎么样  ,他是他自己的自由权的监护人”[3](第16页),每个人应当是“他自己的思想的主人  ”[3](第271页)。个人作为社会组成的基本单位,有自己的利益,而个人永远是自身利  益的惟一判断者,他人不可能代替其进行价值判断。
  然而,受现实条件的制约,直接民主制往往不能实行,取而代之的是代议民主制。乔  ·萨托利也指出:“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的;而相应的是  ,如果这些条件不存在,那么代议制民主就是唯一可能的形式”[4](第318页)。直接民  主制的现实障碍有如下几点:
  1.外部条件的制约。有学者指出:“由于近、现代国家一般领土较大,人口较多,采  用直接民主制困难重重”[5](第17页)。无疑,交通、通讯、社会关系等客观条件的制  约是极为关键的。在当今世界,还没有哪个国家能完全克服这些条件的限制,创造出适  合直接民主制的可能的环境条件。
  2.公民素质的制约。公民素质是一种综合的东西,它与文化、意识、宗教以及社会生  产力都息息相关。惟有公民素质达到了相当高度,从公民个人出发,有了表达意志的愿  望与能力,有了相对正确的价值判断标准,才有可能实施直接民主制,而现实中缺乏的  正是良好的公民素质。
  3.泛政治化效应的制约。既然由人民自己行使权力,那么人民就必须经常性地参与政  治活动。在直接民主观念中存在一种“你若不主动行使权力,别人便代你而行,因而变  成骑在你头上指挥;或者别人有统治你的自由,你就没有不被统治的自由”的想法,于  是政治生活笼罩一切,人民必须高度参与各种各样的政治活动。这个弱点导致直接民主  制有其难以被人接受的一面,当人民知识水平较低时更是如此。
  4.操作制度上的缺乏。尽管空想家、革命家做了种种努力,但是仍然不能说人们对直  接民主制有了一致的、明确的设想。大多数对于“真正”的民主的假想都近似于乌托邦  ,即使是极力反对代议制的卢梭,也不得不承认:“就民主制这个名词的严格意义而言  ,真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治,那  是违反自然的秩序的”[2](第88页)。缺乏实施蓝图的直接民主制,尚没有一条现实可  行的道路。
  所以,在现实中,代议民主制就成了必然选择。正如罗伯特·达尔指出:“没有代议  制度,民众有效参与大规模的政府是不可能的。即使代议思想的根源是不民主的,我们  也没有必要感到奇怪,为什么在十八世纪后半叶,当民治政府的拥护者认识到代议可以  同整个国家大规模民主过程相联结起来时,他们把这个惊人的新结合看成是历史上最大  的政治创造之一”[6](第9页)。列宁也说:“摆脱议会制的出路,当然不在于废除代议  机构和选举制,而在于把代议机构由清谈馆变为工作机构”[7](第210页)。代议民主制  通过内在的委托—代理机制,相对集中民意,缩小公民直接参与的幅度,增加了操作上  的可行性,从而被广泛地采用,成为现实中占主导地位的民主形式。

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