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论新世纪行政体制改革的目标与路径(一)

作者:不是人 整理:本网站论文网 录入时间:2011-12-13 23:08:22

改革开放以来,随着各项改革的全面展开和不断深人,我们对行政体制改革目标的认识也在不断深化。20世纪80年代初,针对行政管理权力过于集中、机构臃肿、干部队伍严重老化、领导职务终身制以及工作效率低下和官僚主义严重等弊端,提出了下放权力、精简机构和干部队伍“四化”方针。1988年,在政府机构改革中提出了转变职能、精干机构、精简人员、提高效率、克服官僚主义、逐步理顺政府同事业单位和人民团体关系等目标。1993年的行政体制改革最大特点,是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革目标,改革重点是转变政府职能,中心内容是政企分开。1998年,面对跨世纪的机遇和挑战,中国开始了新一轮的行政体制改革。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制管理体系,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
显然,我国在以往行政体制改革的目标定位中,非常重视与市场经济体制的适应性,在改革实践中,比较注意处理政府与市场、政府与企业的关系。这一点,毫无疑问是正确的。但在2002年之前,几次改革目标都没有提及行政体制改革与政治体制改革的关系,在改革实践中,对一些与政治体制改革密切相关的重大问题,没有给予应有的关注,更缺乏科学的制度设计和有效的改革措施,从而导致行政体制改革缺乏深层的突破。这种情况,已经不能适应新世纪全面建设小康社会的新形势。
进入新世纪,全面建设小康社会要求坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。在这一新形势下,继续深化行政体制改革,必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企、政事、政社分开,精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,整合行政资源,优化政府结构,降低行政成本,提高行政效率,形成结构合理、职责明晰、运转协调、行为规范、公正透明、廉洁高效的公共行政体制。这是新世纪行政体制改革的总目标。建立与完善的社会主义市场经济体制相适应,与民主政治建设相配套的公共行政体制,不是哪个人的主观臆想,而是社会主义市场经济发展和民主政治建设的客观要求,也是中国社会结构转型的必然选择。

这里所谓的公共行政体制,即执行公共意志,行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,生产公共物品,提供公共服务,维护公共秩序,满足公共需求的行政组织体系和管理制度。在完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的形势下,建立和完善公共行政体制必然要求政府模式具有以下特性:

1.公共型政府。恩格斯指出:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[l]但在阶级对立的社会,政府主要是占统治地位的阶级实施阶级统治的工具,政府的社会职能归根到底是为统治阶级的政治统治服务的。

在我国,在“以阶级斗争为纲”的时代,政府同样具有浓厚的阶级色彩,它是无产阶级统治和专政的工具,是阶级镇压的机器。当大规模的阶级斗争已经结束,中国政府将工作重心转移到经济建设和社会发展上来以后,其阶级统治和阶级专政的色彩逐渐淡化,政府的公共性日益突显。进人新世纪,在全面建设小康社会的新形势下,政府的主要职能是管理社会公共事务,生产公共物品,提供公共服务。这样,政府就不再是哪个阶级的利益代表,而是社会公共利益的代表,是公共意志的执行机构。因此,在公共行政体制下,政府的首要特性是其公共性。

2.公正型政府。公共行政体制下的政府既然是社会公共利益的代表者和公共意志的执行者,就必须主持正义、公道,公平、公正地对待每一个经济主体和社会主体,绝不能厚此薄彼,更不能制定和实行区别对待的政策。这是创造公平竞争环境的需要,是市场经济发展和民主政治建设的必然要求,也是世贸组织规则的核心内容。

在现代社会,公平、公正原则不仅仅适用于经济领域,也适用于社会其他领域。各级政府只有认真遵行这一原则,建立公正型政府,才能满足整个社会对政府的期待,才能真正代表最广大人民的根本利益。

3.民主型政府。由专制走向民主,由阶级民主走向社会公共民主,是迄今为止人类政治发展的基本历程。既然现代政府是社会公共意志的执行机构,是公共型政府,自然也必须是民主型政府。所谓民主型政府,即政府不仅要代表社会公共利益,执行社会公共意志,而且必须由选民选举产生,对选民负责,受选民监督。因为,在代议制民主体制下,选举是公民表达意愿的最直接、最重要的渠道,是公共意志形成的最重要的途径,也是民主政治最重

要的表现形式。这里的选举,既包括对人大代表的选举,也包括对行政首长的选举。早在1987年,邓小平就明确指出:“大陆在下个世纪,经过半个世纪以后可以实行普选。”[2]衡量一个国家政府的民主化程度,一看选举是否真实,二看选举是否普遍,三看政府是否真正按照多数选民的意愿办事。

民主,既是人类的政治理想,也是现实的制度安排和程序设计,是政府运行的基本原则和基本机制。要确保政府正确执行社会公共意志,维护公共利益,就必须健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,实现社会主义民主的制度化、规范化和程序化。只有不断完善民主体制和民主机制,才能使各级政府准确了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力,实现

社会公共利益的最大化。

4.法治型政府。市场经济是法治经济,民主政治也是法治政府。与此相适应,公共行政体制下的政府必须是法治型政府。所谓法治型政府,即政府要严格在宪法和法律范围内活动,严格依法行政—政府权力依法所授,政府行为于法有据,并受法律的约束和监督,政府管理要有法可依.有法的法制保障。

5.有限型政府。在计划经济体制下,政府垄断了几乎所有的资源,无所不包,无所不揽,形成了政府权力干预一切、管理一切的局面。因此,计划经济体制下的政府是典型的全能型政府。而在市场经济条件下,市场在资源配置中起基础性的调节作用,政府必须从那些不该管、管不好、管不了的事务中退出来,集中主要精力,管好公民、企事业和社会管不了、不该管而又必须管的事情,即社会公共事务。因此,市场经济条件下的政府不再是全能政府,而是有限政府。政府的主要职能,是维护公民(自然人和法人)的合法权益,加强经济调节和市场监管,完善社会管理和公共服务,满足社会的公共需求。

6.分权型政府。在计划经济基础上,我国形成和确立了中央高度集权的管理体制。在这一体制下,企事业和社会的权力高度集中于政府,地方的权力高度集中于中央;政府的权力高度集中于党委,党委的权力又高度集中于个人或少数人之手,使企事业单位、社会、基层和地方都缺乏应有的管理自主权。权力高度集中,不仅导致管理效率低下,官僚主义、特权现象和腐败现象严重,而且还导致行政成本高昂,造成一系列重大决策的失误。历史经验和惨痛的教训告诫我们:“权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,成为发生‘文化大革命’的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[3]

与市场经济发展相适应,公共行政体制是合理分权的管理体制。在这一体制下,政府不再是高度集权型政府,而是合理分权型政府。过去,我们多次过分强调集中统一,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权,甚至把分权视为洪水猛兽,千方百计地加以批判和低毁。殊不知,在和平年代和现代化稳步发展时期,分权化是一种世界性的趋势。世界银行((l 997年世界发展报告》指出:“从省、州级政府在政府总收支中所占的比例来看,国家越是富有、越大,就越趋向于权力下放。……就发展中国家而言,大多数国家在50年代和60年代殖民主义结束以后都经历了建设国家的发展阶段,70年代以来趋于权力下放。”141权力下放能够使公共服务更密切地符合地方的需要和愿望,能够提高公共服务的供应效率和管辖区之间的竞争,使用户具有选择,也能为自下而上地建设具有较高反应能力和更加负责的政府创造条件。

在我国,建立分权型政府,既是市场经济发展的需要,也是民主政治建设的需要。市场经济是一个天然的分散化的决策系统。在市场经济条件下,企业没有自主权,就不可能有效地应对千变万化的市场,市场经济发展也就无从谈起。民主政治也要求实行合理分权,没有分权就没有民主政治。这里的分权,既包括横向合理分权,也包括纵向合理分权。只有建立和完善合理分权的政府体制,才能够充分调动各方面的积极性,也才能克服权力高度集中所必然产生的种种弊端。

7.透明型政府。在高度集权体制下,各级政府主要运用行政手段,而且往往通过内部会议、内部文件管理经济和社会,具有明显的暗箱操作特点。这种做法不符合世贸组织的透明度原则。

在现代社会,建立透明型政府,实行政务公开,既是市场经济发展和世贸组织规则的要求,也是维护社会正义,实现社会公正的需要。公开是最好的防腐剂,阳光是最好的消毒剂。为了维护社会公共利益,必须实行阳光行政。只有这样,才能满足社会公众的知情权,便于公众对政府的监督,有效防止政府滥用权力、以权谋私、行贿受贿、贪赃枉法等腐败现象。

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